公共用地不足，一直是當(dāng)前深圳城市更新項(xiàng)目最棘手的問(wèn)題。

這個(gè)問(wèn)題在近期終于有了突破口。11月27日，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)（下稱“深圳規(guī)土委”）網(wǎng)站發(fā)布消息稱，其編制的《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）已經(jīng)深圳市政府同意予以印發(fā)，將于12月1日起實(shí)施。

據(jù)了解，拆除重建類的城市更新項(xiàng)目一般均要求配套有一定的公共服務(wù)設(shè)施，并無(wú)償移交國(guó)有。但在深圳原特區(qū)外，大部分?jǐn)M申請(qǐng)更新改造的片區(qū)存在合法用地比例較低的情況。

為破解深圳土地資源瓶頸，保障民生服務(wù)設(shè)施以及重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，《規(guī)定》提出，城市更新項(xiàng)目要把不少于15%的土地?zé)o償移交政府，優(yōu)先用于落實(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市公共利益項(xiàng)目等。

中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，就目前的城市更新而言，深圳已經(jīng)處于土地嚴(yán)重匱乏的階段，《新規(guī)》相當(dāng)于找到了一個(gè)通道，既能夠積極調(diào)動(dòng)企業(yè)拿地整體開(kāi)發(fā)的熱情，同時(shí)又保證了政府公共利益的布局。

企業(yè)與政府雙贏

隨著城市二次開(kāi)發(fā)的快速推進(jìn)，深圳的城市更新不斷面臨新的挑戰(zhàn)。

據(jù)深圳規(guī)土委介紹，深圳對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施、交通市政基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益項(xiàng)目的需求在日益增長(zhǎng)，但按照法定圖則等上層次規(guī)劃評(píng)估結(jié)果，全市規(guī)劃的公共設(shè)施實(shí)施率僅50%，且大部分位于現(xiàn)狀建成區(qū)，難以落實(shí)。

華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，一般而言，城市為保證正常運(yùn)行，都會(huì)按照一定的比例來(lái)規(guī)劃。比較合理的占比應(yīng)該是，住宅占33%、工業(yè)占25%、公共設(shè)施占20%、道路占10%，還要有一定的綠化面積。

但由于歷史遺留問(wèn)題，深圳的城中村更新存在的最大問(wèn)題即公共配套設(shè)施比例低。據(jù)深圳市規(guī)土委介紹，原特區(qū)外大部分?jǐn)M申請(qǐng)更新改造的片區(qū)，存在著合法用地比例不夠60%而不符合列入城市更新單元計(jì)劃的要求，可能影響下一階段城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

為破解公共配套服務(wù)設(shè)施不足的難題，深圳規(guī)土委在此前11月21日專門發(fā)布了《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實(shí)施管理規(guī)定》（下稱《管理規(guī)定》），創(chuàng)新性地用“飛地”模式解決城市更新中合法用地難以滿足公共設(shè)施需求的問(wèn)題。

《管理規(guī)定》的創(chuàng)新思路是，借助市場(chǎng)手段，將“公共利益用地”與“更新片區(qū)或項(xiàng)目”的實(shí)施進(jìn)行捆綁：一方面通過(guò)市場(chǎng)化手段將位于拆除重建類城市更新項(xiàng)目拆除范圍以外的公共利益用地，由更新項(xiàng)目實(shí)施主體理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，完成建筑拆除，并無(wú)償移交國(guó)有；另一方面通過(guò)給予承擔(dān)移交責(zé)任的更新項(xiàng)目部分合法用地比例的計(jì)入及適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e補(bǔ)償，保障更新項(xiàng)目的實(shí)施。

宋丁向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，“飛地”是一個(gè)綜合考量的方案，在一定程度上能破解當(dāng)前擬申請(qǐng)更新改造的片區(qū)合法用地比例不足的困境，擴(kuò)大了更新的空間統(tǒng)籌范圍。

“《規(guī)定》讓原本屬于政府的財(cái)政投資內(nèi)容交由企業(yè)操作，而方案既有利于城市整體管理的提升，實(shí)現(xiàn)了為政府減負(fù)，同時(shí)也給企業(yè)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)發(fā)展留出了一個(gè)穩(wěn)定成長(zhǎng)的利潤(rùn)空間。”宋丁認(rèn)為，這讓企業(yè)有了整體開(kāi)發(fā)的動(dòng)力，也讓政府有了足夠的空間。

“不少于15%”比例恰當(dāng)

土地經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，是用“規(guī)劃”賦予城市土地以不同的價(jià)值。如果公共配套設(shè)施等資源不夠的話，土地的價(jià)值也不會(huì)很高。

據(jù)宋丁觀察，這些年來(lái)很多城市的更新項(xiàng)目已經(jīng)有了配套公共服務(wù)空間的思路，而本次《規(guī)定》只是將其進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化。

他認(rèn)為，“不少于15%”這個(gè)比例還是相對(duì)恰當(dāng)?shù)模壤呔蜁?huì)影響企業(yè)開(kāi)發(fā)的動(dòng)力，比例太低就難以保障公共利益空間。

“如果土地要整體出讓給企業(yè)長(zhǎng)期持有的話，政府必須保證留有足夠的、由政府完全掌控的公共空間，來(lái)落實(shí)保障性住房或文體教醫(yī)等公共利益項(xiàng)目，以此平衡城市發(fā)展。”宋丁說(shuō)。

而胡剛認(rèn)為，深圳此輪城市更新新規(guī)并非單純出于解決城市土地資源瓶頸問(wèn)題，更深層次還在于通過(guò)增加公共基礎(chǔ)配套設(shè)施增加城市的競(jìng)爭(zhēng)力。

2017年，深圳常住人口增量高達(dá)62萬(wàn)，排名全國(guó)第一。但民間機(jī)構(gòu)也有統(tǒng)計(jì)，眼下深圳1600萬(wàn)租房群體中，有1100萬(wàn)人住在城中村。

胡剛對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，多年來(lái)，在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府發(fā)展的焦點(diǎn)是招商引資，而招商引資比拼的是誰(shuí)的地價(jià)低、誰(shuí)的優(yōu)惠政策多、誰(shuí)的補(bǔ)貼大。

但深圳已經(jīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)入了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，人才越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最關(guān)鍵的因素，于是，地方發(fā)展進(jìn)入招才引智、招院引所階段。

在胡剛看來(lái)，人才更為看重的是一個(gè)地方的綜合配套環(huán)境，尤其是當(dāng)?shù)氐某鞘谢A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市公共利益項(xiàng)目等公共資源。

“越到后期，公共資源越成為城市留人的關(guān)鍵。”胡剛認(rèn)為，一個(gè)城市的吸引力，除了好的工作以外，居住環(huán)境尤其是公共設(shè)施配套的強(qiáng)度，例如醫(yī)療、教育、綠化面積等，對(duì)于城市留住人才越來(lái)越重要。

他認(rèn)為，深圳的做法值得借鑒，將“不少于15%的土地移交給政府”上升為規(guī)定，保證了后期執(zhí)行的規(guī)范化。“城市更新項(xiàng)目不像空地，空地可以按照規(guī)劃比例去做，而更新項(xiàng)目如果沒(méi)有一個(gè)硬性指標(biāo)，可能會(huì)被全部拿去做寫字樓、住宅?！焙鷦傉f(shuō)。